一、高等教育普及化理论及其实践演进
众所周知，高等教育普及化是马丁·特罗的高等教育发展阶段论中的第三阶段。20世纪70年代初，马丁·特罗在其著述的三篇论文（1971年的《高等教育的扩张与转变》，1973年的《从精英向大众高等教育转变中的问题》，1975年的《精英高等教育的危机》）中基于对部分发达国家高等教育发展演变的分析，系统阐述了高等教育发展三阶段理论。关于这一理论的特点，特罗在《从精英向大众高等教育转变中的问题》一文中指出：“本论文与有关高等教育形态变化的统计报告、比较调查不同，不以深化知识、扩展知识为目的，而是提出一种理解发达国家高等教育发展的思路，提供一个对发展过程中相互关联问题进行解释与分析的方法。”
特罗的高等教育发展阶段论不仅给出了区别不同发展阶段的数量标准，更是在体现高等教育内涵的诸多方面刻画了不同发展阶段的主要特征。在特罗提出高等教育发展阶段论的20世纪70年代初，许多发达国家的高等教育还处在精英阶段，如1973年英国的高等教育入学率仅为13%；少数发达国家的高等教育刚刚跨入大众化阶段，如1971年瑞典的高等教育入学率达到24%，法国预测在70年代中期达到17%，1970年日本的高等教育入学率达到24%；只有美国的高等教育跨过了普及化的门槛。尽管如此，对于高等教育的若干主要方面，特罗的理论不仅分析了发达国家已经经历的精英阶段和部分国家所处的大众化阶段的特征，而且描述（或者说推论）了普及化阶段高等教育的诸多变化。
譬如，在高等教育接受者—学生方面，什么样的人可以接受高等教育，在高等教育发展的不同阶段有着明显的区别。精英阶段的高等教育机会面向少数人，一个人的家庭出身以及由此形成的若干才能是其能够接受高等教育的基本条件，大学依据高中成绩或者通过考试选拔新生，学生一旦进入大学，通常就会不间断地在校园里学习，直到完成学业。大众化阶段的高等教育机会扩大了，引入了机会均等原则—所有具有一定能力的人都应平等地享有接受高等教育的机会，接受高等教育的能力仍然通过高中成绩或入学考试等方法来检验，进入大学的学生除了应届高中毕业生之外，还包括一些高中毕业之后在社会上工作了几年的人，间断式的在校学习方式出现了。普及化阶段的高等教育机会进一步扩大至所有愿意接受高等教育的人，大学采取开放的入学方式，阶层、种族、性别、地域间的入学机会均等普遍受到重视，接受高等教育的人群在年龄、动机、学习样态等方面日趋多样化。
再如，在高等教育实施方面，高等教育机构如何开展教育活动，在高等教育发展的不同阶段也有着明显的区别。精英阶段的高等教育主要为社会培养精英人才，实施高等教育的机构性质大体相同且规模不大，教师与学生的活动主要在封闭的校园内，课程安排具有高度的结构性，重视个别指导、师徒制的教学形式与方法。大众化阶段的高等教育为社会的各个领域培养专业人才，高等教育机构向着多样化、综合性的方向发展，与社会的联系愈来愈密切，课程结构趋于灵活和富有弹性，教学方法与手段日益多样化。普及化阶段的高等教育面向全体国民，培养适应社会需要的知识与能力，实施高等教育的机构层次、类型多种多样，与社会、社区融为一体，课程的结构性逐渐消失，各种教育技术手段广泛运用于教学过程。
关于这三个阶段之间的关系及阶段转变问题，特罗明确指出：“需要强调的是，从精英阶段到大众化阶段或者从大众化阶段到普及化阶段的转变并不意味着前一阶段的形态、模式的全部消失。”“发展阶段的转变也不意味着前一阶段的制度要素以相同的速度发生变化，前一阶段的制度特征在新阶段中全部转型。实际上阶段的发展与转变是十分不均衡的。数量增加、规模扩大往往首先导致学生多样化和课程多样化。课程多样化必然要求教职员的培养发生改变，而这一改变时常跟不上。教职员多样化会影响到大学权力的再分配，而大学管理运行的改变同样也常常是滞后的。”
在特罗发表上述有关高等教育普及化论述的半个世纪前，普及化还不是高等教育发展的主流。20世纪90年代之后，众多发达国家的高等教育逐渐跨入了普及化阶段。如图1所示，根据2016年的统计，经济合作与发展组织（OECD）成员国的高等教育入学率平均为66%，高于60%的有12个国家，高等教育入学率最高的5个国家依次为新西兰（91%）、丹麦（86%）、瑞士（82%）、日本（80%）和波兰（76%）。那么，特罗在20世纪70年代初所论述的普及化阶段高等教育的诸多变化与特征是否在这些国家出现了呢？毋庸赘言，半个世纪以来世界各国高等教育发展的外部环境、内部制度等都发生了很大的变化。因此，特罗在21世纪初对其高等教育发展阶段理论进行了反思与修正，他认为，“我们正向所谓‘学习型社会’迈进，其中人口的绝大部分连续或者不那么连续地接受某种正规教育。在那样的情况下，教育变得高度分散，在不同的地方采取各种不同的形式，提供各式各样的证书和学位。继续教育和远程教育不断发展，越来越模糊教育和社会其他部分的区别。我们今天在‘高级’‘继续’‘成人’‘补偿’‘进修’教育之间所做的区分，将由于这些活动会成为没有明显特性的日常经济、政治、军事、休闲机构的活动的一部分，因而难以区分彼此”。
如前所述，普及化阶段接受高等教育人数的增长首先带来的是学生的多样化，也可以说，学生多样化是高等教育机构多样化、课程（教学内容）多样化、教学形式与方法多样化、高校管理多样化等的基本出发点。特罗所描述的普及化阶段学生年龄、学习动机、学习样态的多样化状态确实在实现高等教育普及化的发达国家出现了。例如，从学生的入学年龄来看，OECD成员国2016年短期高等教育机构新生中25岁以上的人数比例平均为33.2%，高于40%的国家有11个，其中冰岛为83.2%，波兰为71.2%，瑞士为64.6%，爱尔兰为60.4%，瑞典为60.2%，丹麦为57.1%，德国为56.6%，新西兰为53.4%。本科新生中25岁以上的人数比例虽不及短期高等教育机构，但也为数不少。OECD成员国2016年本科新生中25岁以上的人数比例平均为15.8%，高于20%的国家有9个，其中以色列为33.2%，瑞士为28.6%，丹麦为26.7%，瑞典为26.6%，冰岛为26.0%。大量成人学生进入高校，带来了学生学习动机、学习形态的多样化，也必然要求高校适应不同类型学生的需求改变课程结构、教学形式、教学方法、教学管理机制、管理运行制度等。在这一变化过程中，高校与社会的联系愈来愈密切，逐渐趋于“一体化”。该如何正确认识特罗的高等教育发展阶段论与高等教育发展现实之间的关系，日本学者天野郁夫与喜多村和之指出，特罗“多次强调，这三种高等教育制度类型（或三个高等教育发展阶段）是从经验的现实中抽象出来的理想类型，不与某个具体社会的高等教育制度完全契合。即使阶段发生更替，前一阶段的高等教育形态与功能也并不全部改变而是继续存在。由于阶段更替之后前一阶段内的各种要素不是同时发生变化，因而出现了不均衡的现象”。“总之，为了正确理解特罗理论中提出的高等教育规模扩大与膨胀所产生的各种问题，需要立足于一种普遍的分析视角，而不是试图用这一理论去‘对号入座’式地全面解释某一个别社会的高等教育制度。”
二、我国高等教育普及化发展的特殊性
进入普及化阶段的我国高等教育将如何发展，这是人们普遍关心的问题。要回答好这一问题，须从深入认识与理解我国高等教育普及化的特点入手。如上所述，特罗提出的高等教育发展阶段论是以发达国家的高等教育为分析对象的，我国的高等教育与发达国家的高等教育相比，有着许多明显的区别。
首先，高等教育规模不同。我国高等教育经过几十年的发展，以高等教育在学人数计算，已经建立起世界上规模最大的高等教育体系。根据教育部的统计，2019年全国共有普通高等学校2688所，各类高等教育在校学生4002万人，普通本专科招生914.90万人，在校生3031.53万人，毕业生758.53万人，研究生招生91.65万人，在学研究生286.37万人，毕业研究生63.97万人，普通高校的校均学生数为11260人。这样的高等学校在校生人数远远超出众多发达国家。例如，美国高等教育在校生数为1984.7万人（2016年），日本为387.9万人（2019年），德国为284.5万人（2017年），法国为268万人（2017年），英国为251.1万人（2017年）。超大规模的高等教育在校生人数当然与我国的人口基数大有着直接关系。在超大规模的高等教育体系内，无论是高校的教学、管理，还是高等教育体系的发展、治理，都将显现出与中小规模高等教育体系不一样的方式与特征。
其次，高等教育发展速度不同。我国是高等教育后发国家，高等教育入学率长期在10%以下，20世纪末、21世纪初的高等教育大扩招迅速扩大了高等教育规模，提高了高等教育入学率，2003年高等教育毛入学率达到17%，高等教育进入了大众化阶段。从2003到2019年，我国高等教育由大众化发展到普及化用了16年的时间，可谓发展迅速。其他国家高等教育从大众化到普及化发展的时间一般都长于我国。以日本为例，二战后日本经济社会经过20世纪50年代的恢复与重建之后，60年代进入了高速增长时期，高等教育伴随着经济的增长在整个60年代也有了长足的发展，高等教育入学率由1960年的10.3%提高到1970年的24.0%，1963年高等教育入学率达到15.5%，进入了高等教育大众化阶段。1987年日本高等教育入学率开始稳定在50%以上，进入高等教育普及化阶段，从大众化到普及化用了24年时间。
第三，高等教育发展方式不同。新中国成立70多年来，我国高等教育的发展始终是在政府的计划与管理下进行的，改革开放之前的计划经济时代自不待言，实施市场经济体制改革之后高等教育发展的计划色彩依然十分浓厚，因此可以说，政府主导、计划发展是我国高等教育制度的一大主要特征。在实现高等教育大众化的过程中，这一特征也较为突出地显现出来。例如，教育部在1998年12月发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出，到2010年，高等教育入学率要接近15%。1999年6月发布的《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》也明确指出：“通过各种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率从现在的9%提高到15%。”政府的这些决定成为21世纪初我国高等教育规模持续高速增长的重要政策目标。而发达国家实现高等教育大众化、普及化总体上讲是一个“自然”成长的过程，即高等教育是在经济社会发展、适应经济社会发展所带来的社会对高学历人才的需求增加和人们接受高学历教育需要的增长过程中逐渐成长的。我国高等教育普及化是在上述长期形成的高等教育发展特点基础上实现的，同时这些基础也构成了高等教育普及化进程的约束因素，并形塑着我国高等教育普及化的特征与特殊性。
1.普通高校学生构成的单一化
高等教育普及化的重要指标是高等教育入学率达到50%以上，即高等教育适龄人口中有半数以上进入高等学校，接受高等教育。由于学生既是高等教育实施的对象，又是高等教育活动的主体，因此，学生人数的增加必然引起高等教育各个领域的相应变化。如前所述，一些发达国家的高等教育进入普及化阶段之后，不仅学生人数大幅增加，而且学生的年龄构成也发生了很大的变化，其突出表现是成年学生所占比例不断上升，特罗所言的“入学时间推迟，成人学生、有工作经验的学生人数大量增加”这一现象确确实实地出现了。而我国高等教育进入普及化阶段之后，就当前来看，普通高等学校的学生基本上仍然都是传统的高等教育适龄青年（18-22岁），而且这一年龄构成还将持续一段时间。有研究者认为：“我国高等教育在学人口中的18-22周岁适龄学生基本属于普通本专科在校生，普通本专科在校生数与适龄人口的比值在某种程度上可以看作高等教育净入学率。2019年，我国高等教育净入学率（估算）仅38.59%，未能接受高等教育的适龄人口达到4800多万人；2050年，适龄人口下降至6586万人，仍有3500多万人的规模增长空间。”
我国高等教育普及化阶段普通高校学生构成单一化的影响因素或许主要有以下几个方面。第一，长期形成的关于人的成长与教育关系的基本观念。近代以降，国民教育体系逐渐建立与完善之后，基于人的成长理论，人一生中接受教育的年龄（适龄期）逐渐被固定下来，且适龄期随着教育事业的发展而不断延长，接受教育的连续性被认为是符合人的成长规律的。这种观念在亚洲国家尤其受到重视，并在教育制度与就业制度的相互支撑下得到强化。譬如，2016年日本的高等教育入学率虽已达到80%，高于OECD成员国66%的平均水平，但高校学生中25岁以上的本科生与专科生所占比例分别仅为2.5%与4.6%，在OECD成员国中几乎垫底，远远低于OECD国家本科生15.8%和专科生33.2%的平均数。在我国，与人一生中接受教育连续性相关的观念一直根深蒂固，并固化在教育制度之中。第二，高等教育入学考试方式。长期以来，入学考试成绩一直是我国高校录取新生的基本乃至唯一的依据。虽然近年来的高校招生考试制度改革引入了“自主招生”等方式，但是绝大多数的本科生仍然是通过统一高考录取的。这种高校入学方式在进入普及化后的一段时间内恐难发生什么大的改变。这种考试录取方式适于测量高中毕业生的知识与能力，中断几年学校学习的成年人或职业人在这样激烈的考试竞争中难以“脱颖而出”。第三，人口因素。大量高等教育适龄人口的存在毫无疑问为高校学生人数的增加提供了充足的生源，这是普通高校学生构成单一化的重要基础。普通高校学生构成的单一化使得特罗高等教育发展阶段论中有关普及化的一些特点难以在我国显现。譬如，我国高校的入学条件仍然是限定的，能力主义是高校入学选拔的主要原则，不间断是高校学生学习的主要方式，具有弹性的结构化是高校课程的基本特征等。我国高校必须在这样的高等教育普及化环境中，针对学生的特点，实施适应社会需求的教育改革与创新。
2.地区间高等教育入学率增长的不平衡
我国幅员辽阔，人口众多，由于历史、文化等因素，长期以来不同地区之间经济社会发展存在较大的差异。反映在教育领域，虽然政府的政策不断向一些地区倾斜，但是不同地区之间依然存在着教育规模、水平等发展的不平衡。同样，高等教育入学率也有高低之差，有些地区早几年就已经进入高等教育普及化阶段，如2008年北京的高等教育毛入学率已达到55%，有些地区还处在高等教育大众化阶段。有研究者整理了全国各省、市、自治区的高等教育入学率状况，数据显示，有不少内地省市的高等教育入学率高出全国水平，如上海为78%（2019）、湖北为69.6%（2018）、天津为60%（2019）、吉林为58.5%（2018）、江苏为58.3%（2018）等，还有不少省区的高等教育入学率低于全国水平，如2018年贵州为34%、甘肃为35.5%、内蒙古为37.2%、广西为39%、西藏为39.2%等。高等教育入学率的差别从一个侧面直接反映了各地高等教育的发展状况，这种差距从根本上说是受经济社会发展水平影响的。现代高等教育是需要大量经费投入的事业，经济发达地区不仅对高等教育发展提出了更多的人才、科学技术等方面的需求，而且也为高等教育发展提供了强有力的支撑。因此，我国经济发展地区间的差异、教育经费投入地区间的差异是高等教育发展水平以及高等教育入学率高低的重要影响因素之一。以高等教育公共财政经费为例，2019年我国高等教育生均一般公共预算教育事业费为22041.87元，有18个省份低于20000元；北京最高，达64022.10元，辽宁最低，为14721.91元，北京是辽宁的4.3倍。2019年高等教育生均一般公共预算教育事业费与2018年相比，全国平均增长率为5.09%。一些经济不太发达且生均一般公共预算教育事业费处于较低水平的省份增长率也不高，如安徽为0.25%，云南为1.18%，陕西为1.87%。
地区间高等教育发展的不平衡（包括高等教育入学率的高低、高等教育资源享有的差异等），将影响到高等教育机会平等的实现。特罗的高等教育发展阶段论认为，在高等教育普及化阶段接受高等教育将成为所有人的义务，以此实现平等的高等教育入学机会。2017年，联合国教科文组织发布的30号政策文件《确保高等教育不落下一个人的六种途径》提出，要确保让最需要高等教育的人群获得高等教育；确保将高等教育的公平性和可负担能力纳入法律体系；建立国家机构，确保学生公平地享有获得高等教育的机会。2017年1月，国务院颁发的《国家教育事业发展“十三五”规划》也将促进教育公平作为我国教育事业发展的基本原则。“坚持促进公平。教育的公平性是社会主义本质要求，要发展社会主义，逐步实现人民共同富裕，教育公平是基础。注重有教无类，让全体人民、每个家庭的孩子都有机会接受比较好的教育，让教育改革发展成果更好地惠及最广大人民群众。”从政府的政策、高等教育的现状以及高等教育普及化阶段的特质出发，如何构建一个公平的高等教育体系，进一步促进高等教育机会平等，将是我国高等教育普及化发展的一个重要目标。
3.实现高等教育治理体系现代化的复杂性
特罗在其高等教育发展阶段论中不仅描述了不同发展阶段高等教育目的、高校招生、教学方法、课程、学生等的特点与变化，而且对不同阶段高等学校与社会的关系、高等学校管理与治理的转型也作了清晰的概括。特罗认为，在高等教育从精英经大众化到普及化的阶段发展过程中，大学将逐渐从封闭走向开放，大学与社会之间的界限将逐渐消失；参与大学决策的主体逐步增加，由少数精英扩大到更多的利益相关者；大学内部治理由单一群体（资深教授）的支配与控制发展到由多群体（资深教授、青年教师、学生等）参与的民主共治。特罗的高等教育发展阶段论基于对发达国家高等教育的理解与认识，其中有关大学管理与治理的论述也是从发达国家大学治理体系的历史演变与发展现状出发的。
有一点可以明确的是，在高等教育普及化阶段，随着高等教育总体规模与高等学校办学规模的不断扩大，高等教育的管理与治理必然日趋复杂，在我国实现高等教育治理体系现代化的过程中尤其如此。由于社会治理体制、高等教育体制等与发达国家相比有着很多区别，我国的高等教育治理颇具特点。近年来的高等教育治理改革进程表明，实现治理体系与治理能力现代化尚有不少问题需要解决，改革进入了深水区。
譬如，就高等教育治理体系现代化而言，其实质是实现治理的法制化，构建基于法制基础的现代高等教育治理体系。在治理法制化过程中，有法可依、有法必依是两个关键要素。所谓有法可依，是指需要完善必要的法律体系；所谓有法必依，是指必须依照法律的规定行为办事。我国虽然在1998年颁布了第一部《高等教育法》，还制定了一些与高等教育治理相关的法律，但是离完善高等教育治理法律体系仍有不少距离。在高等教育治理实践中，有些法律的规定还未真正落到实处。虽然经过几年的努力，各高校都制定了作为内部法规的章程，但是章程如何从文本走向实践也是需要解决的一大问题。
又如，就大学外部治理而言，如何处理政府与大学的关系乃重中之要。长期以来我国大学与政府的关系主要是依据文件来维系的，即政府制定有关高等教育发展、大学办学运行、教育教学实施等的文件，大学按照政府的文件规定开展各项活动。尽管1985年以来扩大高校办学自主权一直是高等教育管理体制改革的重要方向，《高等教育法》也明确规定了高校在若干办学领域的自主权，但是制度的惯性使得一些法定的高校办学自主权往往落不到实处。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》依然强调“深入推进依法行政，加快建设法治政府”“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。再如，就大学内部治理而言，如何协调行政权力与学术权力的关系仍然任重道远。大学不仅是教育机构，同时也是学术机构，这是大学区别于其他教育机构（如中小学）的根本所在。因此，大学不仅承担着实施高等教育的任务，还担负着发展科学与知识的责任。大学的这一特性决定了在大学内部治理中教师作为学术治理主体的必要性。我国大学在长期行政化的治理架构下忽视了教师组织治理学术进而参与学校治理的作用。尽管学术委员会等学术组织的地位正在加强，作用正在发挥，但是如何构建学术权力与行政权力平衡的大学内部治理结构仍需要长期的实践探索。
总之，高等教育普及化阶段已经到来。规模、速度、体制、文化等方面的差异性构成了我国高等教育普及化的诸多特点。随着普及化的不断发展，特点会发生变化，新的问题会时常出现，这需要我们不断地修正认识，调整思路，匡新实践，以促进高等教育在人才培养与社会发展中发挥更大的作用。
（作者：胡建华，南京师范大学；资料来源：2021年《高等教育研究》第5期；有删减）
